管道运输是当今世界五大运输方式之一。石油天然气管道是连接油气资源与市场的桥梁和纽带，是重要的能源基础设施，承担着我国70%的原油和99%的天然气运输。目前，我国已建石油天然气长输管道10万多公里，海上油气管道5000多公里，已形成跨国境、跨区域的国家输油气干线管网。随着我国经济社会的快速发展，石油天然气的需求量急剧上升，管道安全已成了事关我国能源保障、经济安全、社会稳定和广大人民群众正常生产生活的重大经济、社会和民生问题。

　　2010年10月1日，《管道保护法》正式颁布实施，对维护国家能源输送安全和公共安全，保障民生，促进经济社会发展发挥了重要作用。但由于我国各地发展模式、区域特点、资源条件不一，油气管道的管廊资源、外部环境和行政机关的内部设置也不仅相同，《管道保护法》注重宏观性、普遍性，规定的法定职责、法律责任、执法主体、执法程序和手段等较为原则，缺乏操作性，影响了《管道保护法》的约束力的执行力。鉴此，本文试图就《管道保护法》行政执法中遇到的困难和问题作些探究，并提出相关建议意见。

　　当前我国管道保护行政执法中亟待研究解决的问题

　　（一）执法主体亟待进一步明确。《管道保护法》虽明确了省、自治区、直辖市能源主管部门为管道保护主管部门，但不少省份由于能源管道职能散落多个部门，从未明确某个部门为省级能源主管部门，因而很难依法确定省级管道保护主管部门；《管道保护法》对设区市、县级管道保护主管部门的确定未作出硬性规定，致使市、县两级人民政府指定的管道保护主管部门有发改、公安、住建、城管、经贸、工信等多个部门，不仅体制不顺、执法主体上下不对称，而且信息沟通、工作协调不畅，给依法整治安全隐患、行政复议等工作带来诸多困难和不便。建立责任清晰、高效统一的执法主体迫在眉睫。

　　（二）执法程序、手段亟待明确。一是执法程序有待明确。《管道保护法》规定了2项行政许可、4项行政备案和多项法律责任，但与之相配套的监督检查、行政许可、受案立案、询问讯问、调查取证、行政处罚等程序、法律文书等未作统一规定，在具体执法中很难有效实施。二是执法手段有待明确。如管道保护主管部门在行政执法中可采取哪些措施，行政强制如何实施等，亟待进一步明确。三是执法力量薄弱。目前全国多数担任管道保护主管部门的发展改革（能源）部门，既无专门执法机构和专业执法队伍，执法人员，又无专项经费和专门装备，很难胜任日益繁重、复杂的管道保护监管任务。

　　（三）基层政府管道保护的法定职责、责任亟待明确。2010年《管道保护法》替代国务院原《管道保护条例》后，其责任主体、执法主体均发生了变化，《管道保护法》较《管道保护条例》虽在政府、部门和管道企业的职责、责任上作了进一步明确，但对管道沿线最直接的乡镇和村级组织的管道保护职责、责任未作具体规定，使管道保护职责、责任难以分解落实到部门，落实到基层。

　　（四）应急救援机制亟待建立。我国东西差距较大，东南沿海地区由于人多地少、管廊资源稀缺，管道沿线重要建筑、设施、场所较多，一旦发生险情，容易危及周边，引发次生灾害，《管道保护法》仅规定了管道企业的应急救援责任，亟待建立政府领导下的社会应急响应和救援机制。

　　加强我国石油天然气管道保护执法工作的对策建议

　　（一）针对当前管道保护行政执法工作中存在的突出问题，建议国家有关部门提请国务院抓紧下发《关于进一步加强石油天然气管道保护工作的通知》，对全国管道保护工作的组织领导、执法机构、执法队伍建设和管道事故应急救援工作作出具体规定。这是当前解决管道保护行政执法工作困难和问题的当务之急。

　　（二）期盼出台《石油天然气管道保护监督检查规定》。建议国家能源局尽快研究制定《石油天然气管道保护监督检查规定》，并以国家发改委或国家能源局令颁发实施，明确各级管道保护主管部门的行政许可、监督检查、行政处罚的程序和权限、手段等，统一全国管道保护法律文书，以切实构建全国统一、规范、有序的执法体系。

　　（三）加快推进《管道保护条例》修订进程。建议全国人大法制工作委员会、国务院法制办和国家有关部门及早开展《管道保护法》修订立法调研，以矛盾、问题为导向，及时修改相关法律条文，及早将《管道保护法》修订列入一类立法计划，切实用法律来解决管道保护工作存在的突出问题。

　　（四）制定各省市区《实施<管道保护法>办法》或《管道保护条例》。由各省、自治区、直辖市人大或政府结合实际制定出台《实施<管道保护法>办法》或《管道保护条例》，重点解决四个方面问题：一是完善县级以上人民政府管道保护职责。增加建立健全管道保护联席会议制度，考核下一级人民政府完成年度管道保护目标责任情况，检查本级人民政府相关部门履行管道保护职责情况，组织开展管道安全检查和宣传教育，将管道执法监督经费纳入本级财政预算等内容。二是明确省、市、县三级管道保护主管部门，并进一步明确职责和责任；三是规定乡镇（街道办事处）和村级组织管道保护职责和责任。如加强本区域管道保护工作领导，组织开展管道安全检查，督促检查相关单位落实管道保护职责，组织排除管道重大外部安全隐患等，并明确乡镇政府（街道办事处）的相应法律责任。四是建立政府统一组织、协调、指挥的管道安全应急救援机制。2014年7月31日，浙江省第十二届人大常委会第十一次会议审核通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，较好地解决当前我省管道保护行政执法中的法律盲点和困难问题，收到了较好效果。

　　（五）多策并举，强化执法队伍建设。一是理顺关系，规范执法体系。按照“设置合理、业务归口、上下对应”的原则，统一全国管道保护主管部门的机构设置和人员编制，并在市、县（市、旗、区）两级管道保护主管部门内设立管道保护执法监察机构，配备相应人员和装备，尽快解决管道保护执法机构组织不健全、主体上下不对称、人员装备匮乏等问题。二是加强培训，实行持证上岗。目前，不少省份的能源主管部门尚未开展管道保护执法工作，部分已开展管道保护执法工作的省份，其执法人员多数未经培训，专业知识匮乏，亟待采取多层次的培训轮训，提高执法人员的业务素质。同时，在条件成熟时，建议全国推行《管道保护法》执法岗位资格证制度，经考试，实行持证上岗。三是整合有生力量，实行群防群治。随着我国输油气管道不断增多，管道企业的巡线员队伍也日益壮大，但由于相同路由的管道其业主不尽相同，各路巡线员在同一区域内相互交叉，造成重复和浪费。对此，沿线政府保护主管部门应有效整合管道巡线力量，建立省、市、县三级管道保护巡线联防组织，并统一培训、统一管理、统一服饰、统一装备，充分发挥管道巡线人员在区域内的综合巡线作用。

　　（六）建立管道保护执法监督和责任过错追究制度，提高执法质量。一是建立执法监督制度，及时聘请监督部门和群众代表作为管道保护执法监督员，强化执法监督，确保执法工作在阳光下运行。二是建立执法检查和考核制度。在各级管道保护主管部门内设立法制机构或人员，把好执法质量关，并定期组织执法检查和考核，及时纠正执法中的过错和问题。三是建立执法责任过错追究制度。建议国家层面在完善相关法律法规的前提下，出台《石油天然气管道保护执法过错责任追究办法》，以规范执法行为，提高执法效率，促进执法规范化、正规化建设。